國務(wù)院安委會辦公室關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機制的意見 安委辦〔2016〕11號
國務(wù)院安委會辦公室關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機制的意見
安委辦〔2016〕11 號
各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團安全生產(chǎn)委員會，國務(wù)院安委會各 成員單位,各中央企業(yè)： 國務(wù)院安委會辦公室 2016 年 4 月印發(fā)《標本兼治遏制重特大事故工作指南》 （安委辦〔2016〕3 號,以下簡稱《指南》）以來，各地區(qū)、各有關(guān)單位迅速貫 徹、積極行動，結(jié)合實際大膽探索、扎實推進，初見成效。構(gòu)建安全風險分級 管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制（以下簡稱雙重預(yù)防機制），是遏制重特大 事故的重要舉措，根據(jù)《指南》的要求和各地區(qū)、各單位的探索實踐，現(xiàn)就構(gòu) 建雙重預(yù)防機制提出以下意見：
一、總體思路和工作目標
（一）總體思路。準確把握安全生產(chǎn)的特點和規(guī)律，堅持風險預(yù)控、關(guān)口前 移，全面推行安全風險分級管控，進一步強化隱患排查治理，推進事故預(yù)防工 作科學(xué)化、信息化、標準化，實現(xiàn)把風險控制在隱患形成之前、把隱患消滅在 事故前面。
（二）工作目標。盡快建立健全安全風險分級管控和隱患排查治理的工作制度 和規(guī)范，完善技術(shù)工程支撐、智能化管控、第三方專業(yè)化服務(wù)的保障措施，實 現(xiàn)企業(yè)安全風險自辨自控、隱患自查自治，形成政府領(lǐng)導(dǎo)有力、部門監(jiān)管有 效、企業(yè)責任落實、社會參與有序的工作格局，提升安全生產(chǎn)整體預(yù)控能力， 夯實遏制重特大事故的堅強基礎(chǔ)。
二、著力構(gòu)建企業(yè)雙重預(yù)防機制
（一）全面開展安全風險辨識。各地區(qū)要指導(dǎo)推動各類企業(yè)按照有關(guān)制度和規(guī) 范，針對本企業(yè)類型和特點，制定科學(xué)的安全風險辨識程序和方法，全面開展 安全風險辨識。企業(yè)要組織專家和全體員工，采取安全績效獎懲等有效措施， 全方位、全過程辨識生產(chǎn)工藝、設(shè)備設(shè)施、作業(yè)環(huán)境、人員行為和管理體系等 方面存在的安全風險，做到系統(tǒng)、全面、無遺漏，并持續(xù)更新完善。
（二）科學(xué)評定安全風險等級。企業(yè)要對辨識出的安全風險進行分類梳理，參 照《企業(yè)職工傷亡事故分類》（GB 6441—1986），綜合考慮起因物、引起事故 的誘導(dǎo)性原因、致害物、傷害方式等，確定安全風險類別。對不同類別的安全 風險，采用相應(yīng)的風險評估方法確定安全風險等級。安全風險評估過程要突出 遏制重特大事故，高度關(guān)注暴露人群，聚焦重大危險源、勞動密集型場所、高 危作業(yè)工序和受影響的人群規(guī)模。安全風險等級從高到低劃分為重大風險、較 大風險、一般風險和低風險，分別用紅、橙、黃、藍四種顏色標示。其中，重 大安全風險應(yīng)填寫清單、匯總造冊，按照職責范圍報告屬地負有安全生產(chǎn)監(jiān)督 管理職責的部門。要依據(jù)安全風險類別和等級建立企業(yè)安全風險數(shù)據(jù)庫，繪制 企業(yè)“紅橙黃藍”四色安全風險空間分布圖。
（三）有效管控安全風險。企業(yè)要根據(jù)風險評估的結(jié)果，針對安全風險特點， 從組織、制度、技術(shù)、應(yīng)急等方面對安全風險進行有效管控。要通過隔離危險 源、采取技術(shù)手段、實施個體防護、設(shè)置監(jiān)控設(shè)施等措施，達到回避、降低和 監(jiān)測風險的目的。要對安全風險分級、分層、分類、分專業(yè)進行管理，逐一落 實企業(yè)、車間、班組和崗位的管控責任，尤其要強化對重大危險源和存在重大安全風險的生產(chǎn)經(jīng)營系統(tǒng)、生產(chǎn)區(qū)域、崗位的重點管控。企業(yè)要高度關(guān)注運營 狀況和危險源變化后的風險狀況，動態(tài)評估、調(diào)整風險等級和管控措施，確保 安全風險始終處于受控范圍內(nèi)。
（四）實施安全風險公告警示。企業(yè)要建立完善安全風險公告制度，并加強風 險教育和技能培訓(xùn)，確保管理層和每名員工都掌握安全風險的基本情況及防 范、應(yīng)急措施。要在醒目位置和重點區(qū)域分別設(shè)置安全風險公告欄，制作崗位 安全風險告知卡，標明主要安全風險、可能引發(fā)事故隱患類別、事故后果、管 控措施、應(yīng)急措施及報告方式等內(nèi)容。對存在重大安全風險的工作場所和崗 位，要設(shè)置明顯警示標志，并強化危險源監(jiān)測和預(yù)警。
（五）建立完善隱患排查治理體系。風險管控措施失效或弱化極易形成隱患， 釀成事故。企業(yè)要建立完善隱患排查治理制度，制定符合企業(yè)實際的隱患排查 治理清單，明確和細化隱患排查的事項、內(nèi)容和頻次，并將責任逐一分解落 實，推動全員參與自主排查隱患，尤其要強化對存在重大風險的場所、環(huán)節(jié)、 部位的隱患排查。要通過與政府部門互聯(lián)互通的隱患排查治理信息系統(tǒng)，全過 程記錄報告隱患排查治理情況。對于排查發(fā)現(xiàn)的重大事故隱患，應(yīng)當在向負有 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門報告的同時，制定并實施嚴格的隱患治理方案， 做到責任、措施、資金、時限和預(yù)案“五落實”，實現(xiàn)隱患排查治理的閉環(huán)管 理。事故隱患整治過程中無法保證安全的，應(yīng)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用相關(guān)設(shè)施 設(shè)備，及時撤出相關(guān)作業(yè)人員，必要時向當?shù)厝嗣裾岢錾暾垼浜鲜枭⒖?能受到影響的周邊人員。
三、健全完善雙重預(yù)防機制的政府監(jiān)管體系
（一）健全完善標準規(guī)范。國務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門要協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定 完善安全風險分級管控和隱患排查治理的通用標準規(guī)范，其他負有安全生產(chǎn)監(jiān) 督管理職責的行業(yè)部門要根據(jù)本行業(yè)領(lǐng)域特點，按照通用標準規(guī)范，分行業(yè)制 定安全風險分級管控和隱患排查治理的制度規(guī)范，明確安全風險類別、評估分 級的方法和依據(jù)，明晰重大事故隱患判定依據(jù)。各省級安全生產(chǎn)委員會要結(jié)合 本地區(qū)實際，在系統(tǒng)總結(jié)本地區(qū)行業(yè)標桿企業(yè)經(jīng)驗做法基礎(chǔ)上，制定地方安全 風險分級管控和隱患排查治理的實施細則；地方各有關(guān)部門要按照有關(guān)標準規(guī) 范組織企業(yè)開展對標活動，進一步健全完善內(nèi)部安全預(yù)防控制體系，推動建立 統(tǒng)一、規(guī)范、高效的安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制。
（二）實施分級分類安全監(jiān)管。各地區(qū)、各有關(guān)部門要督促指導(dǎo)企業(yè)落實主體 責任，認真開展安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作。要結(jié)合企業(yè) 風險辨識和評估結(jié)果以及隱患排查治理情況，組織對企業(yè)安全生產(chǎn)狀況進行整 體評估，確定企業(yè)整體安全風險等級，并根據(jù)企業(yè)安全風險變化情況及時調(diào) 整；推行企業(yè)安全風險分級分類監(jiān)管，按照分級屬地管理原則，針對不同風險 等級的企業(yè)，確定不同的執(zhí)法檢查頻次、重點內(nèi)容等，實行差異化、精準化動 態(tài)監(jiān)管。對企業(yè)報告的重大安全風險和重大危險源、重大事故隱患，要通過實 行“網(wǎng)格化”管理明確屬地基層政府及有關(guān)主管部門、安全監(jiān)管部門的監(jiān)管責 任，加強督促指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)，支持、推動企業(yè)加快實施管控整治措施，對安 全風險管控不到位和隱患排查治理不到位的，要嚴格依法查處。要制定實施企 業(yè)隱患自查自治的正向激勵措施和職工群眾舉報隱患獎勵制度，進一步加大重 大事故隱患舉報獎勵力度。
（三）有效管控區(qū)域安全風險。各地區(qū)要組織對公共區(qū)域內(nèi)的安全風險進行全 面辨識和評估，根據(jù)風險分布情況和可能造成的危害程度，確定區(qū)域安全風險 等級，并結(jié)合企業(yè)報告的重大安全風險情況，匯總建立區(qū)域安全風險數(shù)據(jù)庫， 繪制區(qū)域“紅橙黃藍”四色安全風險空間分布圖。對不同等級的安全風險,要采取 有針對性的管控措施，實行差異化管理;對高風險等級區(qū)域,要實施重點監(jiān)控，加 強監(jiān)督檢查。要加強城市運行安全風險辨識、評估和預(yù)警，建立完善覆蓋城市 運行各環(huán)節(jié)的城市安全風險分級管控體系。要加強應(yīng)急能力建設(shè)，健全完善應(yīng) 急響應(yīng)體制機制，優(yōu)化應(yīng)急資源配備，完善應(yīng)急預(yù)案，提高城市運行應(yīng)急保障 水平。
（四）加強安全風險源頭管控。各地區(qū)要把安全生產(chǎn)納入地方經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn) 發(fā)展總體規(guī)劃，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理中充分考慮安全因素，尤其是城市地下公 用基礎(chǔ)設(shè)施如石油天然氣管道、城鎮(zhèn)燃氣管線等的安全問題。加強城鄉(xiāng)規(guī)劃安 全風險的前期分析，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)安全標準，嚴格高風險項目建設(shè)安全 審核把關(guān)，嚴禁違反國家和行業(yè)標準規(guī)范在人口密集區(qū)建設(shè)高風險項目，或者 在高風險項目周邊設(shè)置人口密集區(qū)。制定重大政策、實施重大工程、舉辦重大 活動時，要開展專項安全風險評估，根據(jù)評估結(jié)果制定有針對性的安全風險管 控措施和應(yīng)急預(yù)案。要明確高危行業(yè)企業(yè)最低生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模標準，嚴禁新建不 符合產(chǎn)業(yè)政策、不符合最低規(guī)模、采用國家明令禁止或淘汰的設(shè)備和工藝要求 的項目，現(xiàn)有企業(yè)不符合相關(guān)要求的，要責令整改。要積極落實國家關(guān)于淘汰 落后、化解過剩產(chǎn)能的政策，推進提升企業(yè)整體安全保障能力。
四、強化政策引導(dǎo)和技術(shù)支撐
（一）完善相關(guān)政策措施。各地區(qū)、各有關(guān)部門要加大政策引導(dǎo)力度，綜合運 用法律、經(jīng)濟和行政手段支持推動遏制重特大事故工作，以重點行業(yè)領(lǐng)域、高 風險區(qū)域、生產(chǎn)經(jīng)營關(guān)鍵環(huán)節(jié)為重點，支持、推動建設(shè)一批重大安全風險防控 工程、保護生命重點工程和隱患治理示范工程，帶動企業(yè)強化安全工程技術(shù)措 施。要鼓勵企業(yè)使用新工藝、新技術(shù)、新設(shè)備等，推動高危行業(yè)企業(yè)逐步實現(xiàn) “機械化換人、自動化減人”，有效降低安全風險。要大力推進實施安全生產(chǎn)責 任保險制度，將保險費率與企業(yè)安全風險管控狀況、安全生產(chǎn)標準化等級掛 鉤，并積極發(fā)揮保險機構(gòu)在企業(yè)構(gòu)建風險管控體系中的作用；加強企業(yè)安全生 產(chǎn)誠信制度建設(shè)和部門聯(lián)合懲戒，充分發(fā)揮市場機制作用，促進企業(yè)主動開展 雙重預(yù)防機制建設(shè)。
（二）深入推進企業(yè)安全生產(chǎn)標準化建設(shè)。要引導(dǎo)企業(yè)將安全生產(chǎn)標準化創(chuàng)建 工作與安全風險辨識、評估、管控，以及隱患排查治理工作有機結(jié)合起來，在 安全生產(chǎn)標準化體系的創(chuàng)建、運行過程中開展安全風險辨識、評估、管控和隱 患排查治理。要督促企業(yè)強化安全生產(chǎn)標準化創(chuàng)建和年度自評，根據(jù)人員、設(shè) 備、環(huán)境和管理等因素變化，持續(xù)進行風險辨識、評估、管控與更新完善，持 續(xù)開展隱患排查治理，實現(xiàn)雙重預(yù)防機制的持續(xù)改進。
（三）充分發(fā)揮第三方服務(wù)機構(gòu)作用。要積極培育扶持一批風險管理、安全評 價、安全培訓(xùn)、檢驗檢測等專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，形成全鏈條服務(wù)能力，并為其參與 企業(yè)安全管理和輔助政府監(jiān)管創(chuàng)造條件。要加強對專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的日常監(jiān)管， 建立激勵約束機制，保證專業(yè)服務(wù)機構(gòu)從業(yè)行為的規(guī)范性、專業(yè)性、獨立性和 客觀性。要支持建設(shè)檢驗檢測公共服務(wù)平臺，推動實施第三方檢驗檢測認證結(jié)果采信制度。要加快安全技術(shù)標準研制與實施，推動標準研發(fā)、信息咨詢等服 務(wù)業(yè)態(tài)發(fā)展。政府、部門和企業(yè)在安全風險識別、管控措施制定、隱患排查治 理、信息技術(shù)應(yīng)用等方面可通過購買服務(wù)的方式，委托相關(guān)專家和第三方服務(wù) 機構(gòu)幫助實施。
（四）強化智能化、信息化技術(shù)的應(yīng)用。各地區(qū)、各有關(guān)部門要抓緊建立功能 齊全的安全生產(chǎn)監(jiān)管綜合智能化平臺，實現(xiàn)政府、企業(yè)、部門及社會服務(wù)組織 之間的互聯(lián)互通、信息共享，為構(gòu)建雙重預(yù)防機制提供信息化支撐。要督促企 業(yè)加強內(nèi)部智能化、信息化管理平臺建設(shè)，將所有辨識出的風險和排查出的隱 患全部錄入管理平臺，逐步實現(xiàn)對企業(yè)風險管控和隱患排查治理情況的信息化 管理。要針對可能引發(fā)重特大事故的重點區(qū)域、重點單位、重點部位和關(guān)鍵環(huán) 節(jié)，加強遠程監(jiān)測、自動化控制、自動預(yù)警和緊急避險等設(shè)施設(shè)備的使用，強 化技術(shù)安全防范措施，努力實現(xiàn)企業(yè)風險防控和隱患排查治理異常情況自動報 警。
五、有關(guān)工作要求
（一）強化組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)、各有關(guān)部門和單位要將構(gòu)建雙重預(yù)防機制擺上 重要議事日程，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，周密安排部署。要組織制定具體實施方 案，明確工作內(nèi)容、方法和步驟，落實責任部門，加強工作力量，保障工作經(jīng) 費，確保各項工作任務(wù)落到實處。要緊緊圍繞遏制重特大事故，突出重點地 區(qū)、重點企業(yè)、重點環(huán)節(jié)和重點崗位，抓住辨識管控重大風險、排查治理重大 隱患兩個關(guān)鍵，不斷完善工作機制，深化安全專項整治，推動各項標準、制度 和措施落實到位。
（二）強化示范帶動。要加強對各級安全監(jiān)管監(jiān)察部門、行業(yè)管理部門以及企 業(yè)管理人員、從業(yè)人員的教育培訓(xùn)，使其熟悉掌握企業(yè)風險類別、危險源辨識 和風險評估辦法、風險管控措施，以及隱患類別、隱患排查方法與治理措施、 應(yīng)急救援與處置措施等，提升安全風險管控和隱患排查治理能力。要大力推進 遏制重特大事故試點城市和試點企業(yè)工作，積極探索總結(jié)有效做法，形成一套 可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗，強化示范帶動。
（三）強化輿論引導(dǎo)。要充分利用報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，大力宣傳 構(gòu)建雙重預(yù)防機制的重要意義、重點任務(wù)、工作措施和具體要求，推廣一批在 風險分級管控、隱患排查治理方面取得良好效果的先進典型，曝光一批重大隱 患突出、事故多發(fā)的地區(qū)和企業(yè)，為推進構(gòu)建雙重預(yù)防機制創(chuàng)造有利的輿論環(huán) 境。
（四）強化督促檢查。各地區(qū)要加強對企業(yè)構(gòu)建雙重預(yù)防機制情況的督促檢 查，積極協(xié)調(diào)和組織專家力量，幫助和指導(dǎo)企業(yè)開展安全風險分級管控和隱患 排查治理。要把建立雙重預(yù)防機制工作情況納入地方政府及相關(guān)部門安全生產(chǎn) 目標考核內(nèi)容，加強檢查指導(dǎo)、考核獎懲，對消極應(yīng)付、工作落后的，要通報 批評、督促整改。
國務(wù)院安委會辦公室 2016 年 10 月 9 日